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摘要
京津冀协同发展进入快车道，在取得实质性进展的同时也面临一些亟待解决的问题。实现京津冀区域优势互补是关键，要厘清发展思路，牢牢把握城市发展规律，扎实做好各项示范工程；在一体化推进的同时突出战略重点，把握好“疏解”“联动”和“突破”；要做好高质量发展的保障措施，处理好政府与市场的关系。
京津冀协同发展战略实施6年来，不断强化顶层设计，创新协同发展机制，交通、产业、生态和公共服务等一体化取得了实质性进展，但同时也面临一些亟待解决的问题。京津冀三地应充分发挥各自比较优势，激发城市群内生动力，推动区域优势互补高质量发展。
2020年3月5日，一列复兴号动车组在河北省张家口市宣化区八里村隧道段行驶
京津冀区域一体化进程进入快车道，为区域高质量发展奠定了坚实基础。顶层设计更加明确。立足区域发展实际，确定北京“四个中心”功能建设、天津“一基地三区”和河北“三区一基地”的战略定位，有利于三地优势互补和高质量发展。围绕“一核两翼”开展协同互动。“一核”是首都功能的主要空间载体，是核心；北京城市副中心建设作为其中一翼，通过有序承接人口和产业活动外迁，形成新的发展动力和增长极，雄安新区作为另外一翼，将培育创新驱动发展新引擎；以北京大兴国际机场为核心合作打造临空经济示范区；以筹办冬奥会为契机，推动延庆—张家口联动发展等。通过这些重大项目有效地推进了交通、产业、生态和公共服务一体化发展。加强制度创新，密切政府合作。建立京津冀三地政府间合作交流机制，干部交流有序开展，推动合作项目落地实施，政府合作带动产业合作加速，三地企业相互投资日趋活跃，京津冀政府合作的制度优势正逐渐转化为全方位合作的整体治理效能。
同时，京津冀协同发展战略在推进中也面临一些不可忽视的问题，需要进一步激发发展活力。2018年数据显示，天津市GDP经济增长落后于京冀两地，且低于全国增长水平；北京非首都功能疏解的产业在短期内对周边地区的辐射带动作用还没有充分显现出来。京津冀城市群内部的城市层级结构不够合理。北京和天津两极独大，河北省城市规模总体偏小，城镇化率不高，城镇化的潜力还没有充分发挥出来，这导致城市间难以形成有效的互动与合作。京津冀区域还面临着同其他城市群的激烈竞争。河北省和天津市生产总值面临其他同水平省市的激烈追赶，随着北京国家科创中心的辐射力不断增强，一些高技术人才向域外其他城市流动，人才竞争趋于严峻。面对区域发展的新形势，京津冀要保持历史耐心和战略定力。搭建优势互补的区域经济布局，京津冀高质量发展要厘清思路，深刻把握城市发展规律，推进世界级城市群建设。
紧紧把握京津冀三地发展定位，一张蓝图绘到底。《京津冀协同发展规划纲要》《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，科学谋划了京津冀协同发展的蓝图，提出了战略目标和要求，应高质量推进规划实施。京津冀协同发展的核心在于做好集中与分散的大文章。产业和人口向优势地区集中，这是城市发展的普遍规律，对于天津市和河北省而言，要大力促进区域中心城市发展，增强城市综合承载力。对于北京而言，要做好疏解非首都功能工作，解决由于功能过度集中所导致的“大城市病”，处理好“都”与“城”、“舍”与“得”的关系。强化优势互补，将区域发展差距转化为区域协同发展动力。京津冀三地发展基础和条件各异，完全可以发挥各自比较优势，实现互利共赢。习近平总书记强调指出：“要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子”。北京的优势在于科教资源密集、创新活动集中、科技成果丰富，有很强的科技辐射能力。天津的优势在于具有广阔的发展空间、良好的发展基础和优越的港口物流基础设施。河北的优势则在于专业化生产成本较低，城镇化发展潜力巨大，在传统产业升级和高质量发展中蕴含大量发展机会。只有充分发挥比较优势，通过协同发展实现优势互补，才能为京津冀协同发展提供不竭动力。推动区域合理分工，打造全产业链布局。区域高质量发展的核心要义在于经济结构调整和新旧动能转换。京津冀协同发展要构建发展新动能，需要从区域整体角度布局具有较强带动力和示范意义的世界级产业链。当前，5G、人工智能、生命健康、先进装备制造等产业方兴未艾，新一轮工业革命浪潮将会催生大批新兴业态，带来巨大市场机会。京津冀地区应超前谋篇布局，推动创新链、产业链、资金链和人才链有机结合，统筹推动研发、制造、物流、营销等环节的区域布局，创新产业发展载体，形成有世界竞争力的产业集群。强化城市群内部联系，优化区域协同发展。城市群是具有高度内在联系的城市聚合体，是城市发展的高级形态。京津冀地区要打造世界级城市群，就需要进一步强化城市间联系，通过不同等级规模城市之间的有效联结推动区域协同发展。城市群发展要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，遵循市场发展规律，发挥企业的主体作用，同时也要通过顶层设计和三地政府间的合作，优化交通等基础设施建设，搭建产业发展平台和载体，破除要素自由流动的障碍，推动京津冀市场一体化。京津冀协同发展是一项系统工程，需要一体化推动，也要突出重点。从国际大都市区域发展的经验看，城市群发展往往经历三个阶段：第一阶段，核心城市产业和人口向周边地区扩散，围绕核心城市形成都市圈；第二阶段，中心城市崛起，产业和人口不断集中；第三阶段，城市和乡村一体化发展。通过产业和人口不断集中和分散，从而形成城市连绵带。城市群发展不是均质的和平衡的，而是要有所侧重。当前，京津冀协同发展的关键是要把握好“疏解”“联动”和“突破”，明确发展的重点任务。
北京紧抓疏解非首都功能“牛鼻子”不放松。首都是北京这座城市的根本属性，要围绕“都”的功能谋划“城”的发展，以“城”的更高水平发展服务“都”的功能。当前，北京疏解非首都功能应围绕三个方面的重点工作展开。一是要围绕“四个中心”功能建设，不断提升“四个服务”水平，高质量推进新版城市总体规划实施，建设政务环境优良、文化魅力彰显、人居环境一流的首都功能核心区。二是要在北京城市周边高标准建设合作区域，打造首都都市圈发展新的增长极。加速推动北京城市副中心与廊坊北三县协同规划、打造北京大兴国际机场临空经济区、推进延庆—张家口冬奥场馆建设等，增强对周边地区的辐射带动作用。三是要为北京建设具有全球影响力的科技创新中心腾出空间，为北京高精尖产业发展注入新动能。北京要顺应超大城市吸纳高精尖产业和高层次人才的客观规律，为科技创新和文化发展创造条件，搭建金融服务平台，促进消费升级，在更好水平上推动北京经济结构战略性调整。书写好新时代北京和天津联动发展的“双城记”。习近平总书记指出，“推进京津双城联动发展，要加快破解双城联动发展存在的体制机制障碍。”从世界范围来看，通过核心城市联动，并带动周边地区发展，进而形成城市连绵带，是城市群发展的普遍规律。核心城市最大的优势不在于大规模的厂房和标准化的生产车间，而在于高素质人才的集聚以及地理上接近所带来的学习和创新效应。在创新活动中，研发机构、金融服务、风险资本、创业孵化、技术中介等要素将共同构成区域创新生态，从而塑造和提升区域竞争力。北京和天津都是直辖市，常住人口均超过千万，科研资源和成果密集。强化北京和天津的联动发展，唱好京津“双城记”，要以创新驱动作为主线，依托京津两地一流高校和科研机构，引导基础研发领域合作，搭建联合实验室，开展重大技术攻关，共同承担国家重大科技任务，共建区域创新平台。京津两地共同支持科技成果转化，打造从基础研究到应用技术研究、应用研究和产业化的区域创新链，高质量建设天津滨海—中关村科技园，重点承接科技创新和成果转化等产业，为科技型创新企业发展提供优越的创新空间，打造富有活力的京津冀“创新谷”。抓住战略机遇实现河北突破性高质量发展。河北过去以发展重化产业为主，曾经是我国重要的钢铁和化工基地。随着我国经济结构战略性调整，河北发展面临较大压力。当前，河北实现高质量发展必须处理好升级传统产业与发展新动能的关系、制造业和服务业协同发展的关系、经济发展与环境保护的关系、城乡一体化发展的关系。要处理好这些关系，需要按照“三区一基地”的战略定位，在京津冀协同发展中实现突破。紧抓京津冀协同发展的战略机遇，推进重大合作项目落地实施。扎实推进雄安新区规划建设，打造高质量发展的中国样板；积极推进冬奥会筹办，发展冰雪产业；加快北京大兴国际机场临空经济区规划建设；推动廊坊北三县与北京城市副中心协同发展；夯实曹妃甸协同发展示范区基础；推动张承生态功能区建设。推进新型城镇化和城乡统筹发展，提高城镇化发展水平。加强区域中心城市建设，以“一核两翼”中的“两翼”建设为引领，推动雄保廊张承沧等环京津市县融入京津都市圈，培育以石家庄为中心的冀中南都市圈、以唐山为中心的冀东北都市圈，构建“两翼三圈”城镇空间布局。大力发展专精特新产业，壮大县域经济，提升城市品质。加快中国（河北）自贸试验区建设，落实共性制度创新清单，制定个性制度创新清单，加强自贸区制度创新，促进区域产业协同和要素自由流动，激发高质量发展活力。京津冀实现优势互补高质量发展要注重发挥市场主体作用，引导企业在区域内合理配置资源。政府的作用主要集中在解决市场失灵、搭建发展平台以及为发展提供产权保护等基础性制度安排等方面。
建立统一的区域商品和要素市场。统一开放、竞争有序的商品和要素市场是京津冀优势互补高质量发展的基础。北京要合理管控人口规模，天津要完善积分落户政策，河北要进一步提高城镇化水平。全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，促进劳动力自由流动，逐步建立统一的区域劳动力市场。改革土地计划管理方式，加强城乡建设用地供应指标统筹管理，为区域中心城市等优势地区提供更大发展空间。协同优化区域营商环境。要在三地优化营商环境实践的基础上推动营商环境区域协同。深入挖掘中国（河北）自贸试验区制度红利，建立人才跨区域资质互认、双向聘任等制度，推动企业资质和认证审核互认，促进要素跨区域流动。加大知识产权保护力度，建立区域知识产权协同保护机制。建立统一的区域市场主体维权服务平台，维护企业合法权益。加强社会信用体系建设，推动京津冀区域社会信用体系建设协同。加强行政执法联动和协作机制，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。推动区域优化营商环境政策对接，为民营企业提供良好发展环境。完善政府间合作机制。要充分发挥京津冀协同发展领导小组作用，推进协调实施《京津冀协同发展战略规划纲要》等重大政策，部署重点工作。加强京津冀党政领导交流互访，推动三地战略、规划、政策和项目对接。建立区域协同利益分享机制，不断探索合作创新模式，高质量推动战略合作功能区及专业化和特色化承接平台等各类合作平台建设。开展区域生态补偿机制试点，优化横向生态补偿制度，科学制定补偿标准，建立“成本共担、效益共享、合作共治”的区域生态治理制度。鼓励企业和社会组织参与区域治理。要充分发挥市场主体作用，尊重市场规律，让企业在市场信号的引导下自主决策。要为企业在区域内优化布局创造条件，统筹提供创新创业空间、研发基地、小试中试基地、产品制造和办公用房等空间资源。引导企业合作对接，大力发展战略性新兴产业，推动传统产业转型升级和高质量发展。充分发挥技术转移、成果转化和知识产权服务等中介机构的作用，推动成立京津冀科技成果转化促进联盟，搭建京津冀科技合作项目库平台，实现京津冀科技精准合作。积极推动区域公共服务一体化。要大力推进京津冀交通一体化，规划建设跨省市地铁快线或联络线，加强城际交通联结。加快推进公共服务共建共享，加强医疗协作和教育融合。推动优质医疗资源合作共享，共同建设区域医学中心，搭建区域“医联体”。推动跨区域合作办学和高等教育同城化试点，深化京津冀高校协同创新。促进区域养老资源共享，激发养老服务市场活力。优化城市环境，提升城市品质，打造京津冀和谐宜居城市群。
作者：邢华，中央财经大学政府管理学院教授、博士生导师
文章来源：《前线》杂志2020年第3期，原标题“推动京津冀优势互补高质量发展”
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